艾仑·威尔达夫斯基

威尔达夫斯基的渐进预算理论主导美国政府预算研究领域近30年，其登峰造极的学术生涯引人入境。

威尔达夫斯基的学说著作涵盖两大领域：公共政策与政府预算，其中重要学说－渐进预算，从政策分析、渐进主义到建构了三组比较模式将渐进预算带入美国政府财政上实务的运用。

威尔达夫斯基是俄罗斯犹太后裔，于1930年出生在纽约。他在纽约的布鲁克林区长大，并在鲁克林区学院（Brooklyn College）完成大学学业。威尔达夫斯基取得耶鲁大学的政治学博士学位后，随即在加州大学伯克利分校（University of California, Berkeley）任教，直到其终年。在柏克莱，维达夫斯基曾出任加州柏克莱大学政治系系主任，以及公共政策研究学院的创院院长。曾担任美国政治学会会长一职。

威尔达夫斯基是林德布罗姆（Charles. Lindblom）受业弟子中最知名的学者，他的渐进预算（Incremental Budgeting）理论曾经主导美国政府预算研究领域长达二十年，此一理论即是承袭林德布罗姆的渐进主义理论。在耶鲁大学攻读博士期间，恩师林德布罗姆对维达夫斯基照顾有加。例如，维达夫斯基在攻读博士班期间也担任助教（T.A., Teaching Assistant）的工作，往往在周三中午下课未用午餐即赶来参加午餐讨论会，每次均由林德布罗姆所长亲自为门生准备三明治与咖啡，恩师之情传为佳话，将维达夫斯基称之为林德布罗姆的“嫡传大弟子”，是一点都不为过。

威尔达夫斯基的学说著作涵盖两大领域：公共政策与政府预算。

政策分析所要解决的问题应当在政府的能力范围之内。如果超出能力范围必将导致政策失败；与其让政府政策失败，实不如“在目标上作策略性的撤退”（strategic retreat on objectives），来得符合实际。他说：“设计的年代已经过去，执行的年代也已经过去，而修正目标的时代已经来临”。于是,威尔达夫斯基提出了组织安全的运作规则：如果组织的运作要被视为运作成功，他一定去追求可以控制的目标，来取代那些不能控制和获知的目标。

威尔达夫斯基（1961）直接指出：预算决策的过程是赤裸裸的政治谈判，并非根据成本效益分析所作的理性考虑。换句话说，他认为规范性的预算理论在民主国家是行不通的，民主国家存在不同的声音，不同的利益冲突，预算在本质上的政治性难以抹煞，经济学的原则在政治现实中只能妥协。就此层面来分析，林德布罗姆与威尔达夫斯基均是倡导“自由主义的民主政治”（the liberal democracy）份子，他们主张“互动”，而且是“市场互动”来帮助人类解决问题。 在威尔达夫斯基看来，政策分析的工作是在探讨政策设计、问题界定、与偏好形成三者之间交互影响关系的过程。政策分析的范围和标准，不应该狭隘的根植在经济学的效用标准（utilitarian norm）或效率分析（efficiency analysis）的概念上，而应该深层考虑两种不同的概念：一是利益的调和（interest reconciliation）：问题应如何建构，让持有不同价值偏好的党派被说服去调和各自的意志，使达成同意的结果。二是方案的慎虑（deliberation）：一个方案的推出不仅要考虑目标，更要研究可能性；既要说明可欲的，也要注重可行的，更让参与方案者彼此切磋商讨，开拓知识的领域，并且学会预期行动的长期后果，以改善本身的视野。

政策分析的学者主要工作除了应该具有分析的能力，还要考虑行动的面向；不仅成为分析家，也要扮演推荐者，更要懂得权力的运作。因此，政策分析所发掘的问题是要决策者能够处理的问题，在“知识与权力共享”的情形下，考虑目标与手段的连锁关系。身为一位政策分析家，应该了解政策分析是“规约”的工作，随时注意“应然”层面与“说服”的运用，把政策的可行性是为该项政策优劣的检定标准。

“资源VS目标”模式

威尔达夫斯基的论点而言，时下的政策分析家不是注意资源的分配，就是考虑目标的追求，很少将两者关系同时兼顾，任何分析的工作应将“可欲的”和“可行的”相提并论，政策的过程不仅应该注意目标的设定，更应考虑组织的诱因（organizational incentives），后者是政策分析应致力处理的永久问题。

威尔达夫斯基指出政策分析就是发现问题症结之所在，研拟政策方案，建立衡量标准（criteria），并依据这些标准，权衡政策方案之利弊得失。政策分析与政策规划的意义其实是相通的。两者都包含两项主要活动：一是诊断（Diagnosis），其目的在于了解问题症结之所在，此阶段的工作是找出问题的肇因，确立政策目标：另一是处方（Prescription），乃是透过政策分析程序，提出解决问题的可行方案

他指出「在目标上策略的撤退」（strategic retreat on objectives）应是未来政策的转移方向。政策永久是它本身的起源（policy as its own cause），任何政策的诞生，与其说来自外来的环境，不如说是来自内部引发的动力。

“社会互动VS知识思考”模式

林德布罗姆在《政治与市场》（Politics and Markets，1977）一书中，他认为在人类社会有两种社会控制，一是权威体系，讲究的是教条灌输，命令服从；另一个是利伯维尔场，强调的是广告倡导、自由交易、游说劝导等。

威尔达夫斯基承续林德布罗姆的架构，阐释在多元竞争的制度里，政策的设计形式上是经由个人心智的深思熟虑的结果，实际上是社会互动的产品。动机虽是政策的基础,但结果则是非预期的；智慧蕴含在互动之中。

威尔达夫斯基引用上述社会互动与知识思考的模式，配合政府体制与经济发展政策的运作，提出了经济发展的合作-拘束模式（cooperative-consent model）与冲突-合意模式（conflict-consent model）。前者认为机关组织往往相互冲突，因此需要受拘束，始可达成合作、共赴事功的境界；经济发展一如官僚规划，强调的是层级节制、协调、一致性；后者主张组织机关可经由和议方式解决彼此的歧见，不必刻意要求各单位相互一致，而应该尊重他们各自的差异，经济发展遵从政治互动的原理，着重竞争、冲突、交易、和市场的运作。

“教条VS怀疑主义”模式

威尔达夫斯基认为市场和竞争性的政治体系，深具高度的怀疑色彩（highly skeptical），此特性虽可激扬人类的计算与批评能力，却无法提供成员遵守“竞赛规则”的有力论证，容易造成分崩离析的后果。为了使体制能够延续下去，应该建立大众对社会互动的正当性、合法性产生互信的基础。威尔达夫斯基指出：怀疑主义需要依赖教条。在自我意识的社会中敬重的怀疑主义，要奠基在教条的基础上。而政策分析的主要工作，便是在教条与怀疑主义之间，何者应开放批评与何者不应被批评之间划一道界线。

怀疑主义和教条彼此对恃与张力之下，政策分析人员的主要工作，就是将张力予以内化。因为从事政策评估时，要想使评估能够落实与应用，必须顾及目前组织权力运作的现况，于是与其找外来的专家评论，实不如由组织自己内部来进行评估。威尔达夫斯基认为一个理想的组织就是自我评估的组织（self-evaluating organization）。任何组织都不喜欢评估，认为评估是针对其任务、人力、权力进行种种挑战。在这不友善的气氛中，评估人员的地位编制、争取支持、学习与他人共处都是重要的课程。评估的问题始终是个组织的问题，必须使知识与权力结合，科学怀疑与社会信赖调和，分析完美性和政治可行性结合，政策评估才有可能做到“向权力说真理”。

渐进主义（ Incrementalism）源自于西蒙的有限理性决策模型，在林德布罗姆的开拓之下成为政策分析的主流模型。威尔达夫斯基则是在林德布罗姆建构的理论基础上，将此理念引入到行政预算的设计当中。

公共预算理论分为描述性的（descriptive）与规范性的（normative）两类（Rubin, 1990：179）。曾有学者（例如 V.O.Key）试图建立一套规范性的政府预算理论但却未能如愿。1964年威尔达夫斯基在《预算过程的政治》（The Politics of Budgetary Process）一书中提出了政府预算中最具影响力的描述性理论，这就是“渐进预算理论”。随后的几十年来成为政府预算之研究典范。

在预算过程中，政府预算是行政首长、官僚人员、民意代表和各个利益团体等预算参与者反复协商调适的过程，在渐进的预算策略下，所有参与者都将获益，预算决策过程的利害冲突可减到最低。而决策的结果表现在政府编列当年度预算要求时，往往以前一年度的预算规模作为基础，再加上小幅的成长，基本上，行政部门每年度所要争取的即是“增量”（increment）部分。

基本上，政府预算之“渐进主义”是建立在相关预算参与者在预算过程中所引发互动的三个假设上：

（一）预算角色的区别（Compartmentalization of budget role）：预算过程中的参与者，大多数对预算采取一个有限的观点，行政部门试图增加预算，相对的，管理与预算局（Office of Management and Budget）则扮演着减少行政部门要求的角色，国会议员则希望增加对选区选民的支出，以利将来竞选连任，参与者在过程中期望对其个别预算项目采取策略行动，并影响预算增量的规模。

（二）行政部门的的基础（Agencyu2019s base）：行政部门以过去支出标准作为基础，经常被视为理所当然；预算过程中，政党为了摆脱行政部门计划方案广泛琐碎的评估，经常忽略了预算基础并着重在预算增量之上，因此很少对行政部门所提出之计划案作全面性的审议，实务上亦难以逐一评估。

（三）稳定性（Stability）：预算结果通常是稳定的，原因有二：一是因为拨款过程排除对预算清楚（占拨款总额的绝大部分）的审议，二是因为不同的预算的循环过程中，参与者经常是固定而无太大的变动，更使得预算过程中的协商与策略行动，也保有一定程度的稳定性。

威尔达夫斯基首先将政府预算视为“政治过程”，试图以“渐进主义”作为政府预算的分析模型，并认为以“渐进预算”来描述政府预算的形成与发展是相当适合的。

其主要理由为：

u2013政府预算是逐渐发展的，而且去年的预算拨款是决定今年预算的内容与多寡的主要因素，政府预算的大部份是往年决策下的产物。

u2013行政部门之预算编制过程中，通常是以去年的预算范围作为基础，很少注意或未曾积极重新考虑现有计划方案之价值，而只是作有限度的增加或减少，而预算之审议也只是特别注意既定增加或减少的范围。

u2013行政部门欲建立本身之预算基础，并试图扩充，但是行政部门是以“渐进”的方式逐步增加预算基础。而立法部门预知行政部门将要做出超额的预算要求，因此就会对行政部门所提之要求作“渐进”的削减。换言之，行政部门与立法部门各自运用策略行动以达到本身的预算目标。

威尔达夫斯基极力主张要将政策分析融入预算过程的真实世界，并倡议预算局（Bureau of the Budget）应要求每一个执行单位有重大的预算计划或预算的变更时，必须附上“政策分析备忘录”，对预算变更的政策原因作出交代。

威尔达夫斯基认为，将政策分析与预算筹编的结合，必须由单位主管与政策分析专家先针对重大政策议题与法案来研究设定执行的时间表（也许六个月至数年），一旦某一研究分析的结果获得主管单位的认可，即可将政策建议转化为当年度的预算计划，而政策研究分析的备忘录也可以使预算项目编列更具说服力，以获得国会及民众较大的支持。

1950年代至1960年代的前期，在林德布罗姆与威尔达夫斯基的倡导之下，渐进主义的概念开始兴盛并成为政府制定公共预算的分析模型之一。1960年代后期之后，公共预算研究的学者以实际的数据来验证公共预算的制定是否符合渐进主义的原则。这些研究结论虽不尽相同，但是渐进主义的分析模型，显然成为公共预算研究的主要趋势。

具体而言，威尔达夫斯基认为，政府预算是行政首长、官僚人员、民意代表和各个利益团体等预算参与者反复协商调适的整个过程。政府预算书的内容具又高度的复杂性（complexity），而过程又充满政治妥协与调适。

概言之，政府预算具有下列特质：

经验的（experiential）：处理庞大预算数字最容易的方法就是靠过去的经验。

简化的（simplified）：预算项目如此繁复，国会往往倾向于采用简化的方法来决定预算，省略审视固定支出或既有法定计划，而将观察重点放在新增计划。

满意的（satisfying）：通常预算资源分配的决策官员会尽可能满足各方需求，让每一位预算参与者都有收获（那怕只是小赢），以避免不必要的麻烦与反弹。

渐进的（incremental）：上述情形推演的结果，使得决定今年度预算内容与额度的最重要因素是上一年度的预算基础（base），通常计划支出的提案者会以渐进的方式，每年逐步扩充对于预算资源的需求，而资源分配的决策者，也对提出来的预算案做出渐进式的删减或修改。

威尔达夫斯提出预算本身就是一种政治产物，预算过程实际上乃是纪录不同党派、政治团体与代表间的冲突、妥协、协商的过程。

威尔达夫斯提出要在组织的能力范围之内去解决政策问题，而不是超越其能力范围。1950年代以后管理信息系统之所以失败，在于它不自量力想解决所有的问题。因此，他主张现在是修正目标的时候，与其让政府政策失败，不如“在目标作策略性的辙退” 来的符合实际。

威尔达夫斯基认为身为自由主义的民主政治（liberal democracy）学者，考虑的是政策分析如何与社会的多元、民主政治的生活方式相结合，并非相异疏离。因此，所谓的分析与思考只能看成寓意于社会互动之中，进一步帮助人们去学习与启蒙，培养出公民性。

威尔达夫斯基认为政策分析的工作，不仅在改善政策的活动，也应在促进人民道德发展的责任，培养社会更多的人具有“公民归属感”（citizenship）的积极态度（citizenship），大致可以包括：

个人的自由：让人民有采取独立行动的能力，懂得分析分析任何行动方案的利弊得失，敢于表达自己的看法、偏好与价值。

彼此的互惠：有“与人共享”的意愿，能够了解别人的利益，以互动、妥协、交易方式，促进社会的互赖与和谐。

学习的能力：不断的检讨与改变政策的能力。了解任何政策问题既是人为的，必有其易误性（fallibility），因此任何人、制度的可贵之处在坦承、学习、与改正错误。

威尔达夫斯基认为政府预算的决策过程，也是公共政策的制定过程，预算政治的参与者一样具有有限理性和多元化的特征，他将渐进主义与政府预算的决策过程链接在一起，主张以渐进的模型来描述政府资源的配置过程，为政治预算的理论累积和研究成果，创下不可磨灭的贡献。

反对者对于渐进预算理论的描述和规范能力都持着保留态度，他们不但怀疑“预算决策的过程和结果实际上是渐进的”说法，也反击“预算决策应该是渐进增加的”建议。许多学者认为，“渐进”的定义和“增量”的定义都模糊不清。例如，究竟改变的幅度必须在多少百分比之内才符合“渐进”的定义呢？如果改变额度虽小，但却是删除预算的负面改变，并非正向的成长，是否也符合“渐进”的定义呢？这两个问题令人困扰。

渐进预算的实证解释力高低，与所分析的数据的类别有很大的关系。“渐进预算”可能适合描述与解释某一类的公共支出，未必适用整个预算的过程及结果。其次，数据层次的高低，也可能影响渐进预算理论的适用性。例如在“机关”的层次进行验证时，渐进理论获得支持，但在机关下分析各“计划”层次的预算数据，发现不规则的年度预算变化，而且没有呈现逐渐增加的稳定成长趋势。

有些批评者认为，即使渐进预算的理论很成功描述大部分预算决策行为与结果，它没有解释如何（how）和何时（when）政府预算会产生不规则的变化，这些偏离渐进预算的决策过程与结果，比渐进预算行为更重要、更有研究价值。

威尔达夫斯基的渐进预算的概念在过去几十年广为公共行政学者引用，不论是欧美各国甚至发展中国家来说都具有相当重要的地位。

威尔达夫斯基的得意门生凯丹（Naomi Caiden）与怀特（Joseph White）在1995年共同主编了《预算、政策与政治：对威尔达夫斯基的追思》（ Budgeting , Policy, Politics：An Appreciation of Aaron Wildavsky）一书纪念这位大师，他们在前言中有两段话，足堪回味：

“除了学者风范之外，威尔达夫斯基的人格特质将被人怀念。他对人总是如此的敦厚与体贴。他的诚恳与不虚伪，始终如一”；

“经由他的著作、专业行动与生命，威尔达夫斯基触动了、也影响无数的朋友、合作伙伴、同事、学生、研究者、实务界及其他相关人士。他是如此慷慨地与大家分享观念（idea）、时间（time）、资源（resources）、功劳（attribution）和鼓励（encouragement）”。

由此可见，大师的做人和做学问同样绽放耀眼的光芒。虽然，在各国政府财政每况愈下呈现困窘情形，渐进预算的色彩逐渐淡化，却无损于威尔达夫斯基做为当代行政学界大师的地位。